Zmena vlády po marcových parlamentných voľbách priniesla o. i. aj vytvorenie nového prvku v politickom systéme SR, akým je Rada solidarity a rozvoja.

Jej vznik predpokladalo programové vyhlásenie vlády, prvé rokovanie prebehlo koncom mája. Jej štruktúra, pravidlá rokovania a ani zloženie účastníkov zatiaľ nie sú formálne definované. Nová inštitúcia tak nielenže nemá oporu v ústave či zákonoch, ale nemá ani vlastné stanovené pravidlá. Tým sa líši od existujúcich inštitúcií sociálneho dialógu, predovšetkým od Hospodárskej a sociálnej rady SR, združujúcej vládu, odbory a zamestnávateľské zväzy v rámci tzv. tripartitných rokovaní.

Vznik Rady solidarity a rozvoja by mal byť podnetom pre diskusiu o tom, ako majú byť organizované záujmy reprezentované v slovenskej politike a akou cestou sa má uberať dialóg sociálnych partnerov. Absencia legislatívneho zakotvenia tejto inštitúcie pritom nie je jej hlavným problémom, hoci v jej formáte sa diskutovalo o viacerých dôležitých návrhoch, napr. spojených s ozdravovaním verejných financií alebo so zápasom proti daňovým podvodom. Podobne mimo akýchkoľvek právnych regulácií fungovali v minulosti koaličné rady, opierajúce sa iba o koaličnú dohodu, alebo počas prvej ČSR tzv. pětka, združujúca zástupcov českých tzv. štátotvorných strán, neskôr rozširovaná do tzv. šestky alebo osmičky, ktorá fungovala ako mechanizmus prekonávania a prevencie politických kríz, spájaných s rozkolom vo vládnych stranách, resp. s pádmi koalícií. Rada solidarity a rozvoja funguje podľa definície premiéra ako neformálny konzultatívny orgán, ktorý vládu k ničom nezaväzuje. Na rozdiel od Hospodárskej a sociálnej rady SR však zatiaľ sa nehovorí o možnosti, že by sociálni partneri, prizvaní na rokovanie Rady a solidarity, mali možnosť prezentovať „votum separatum“.¹

Sociálne partnerstvo – s kým a ako?

Hlavným problémom fungovania nového orgánu je však na jednej strane definícia sociálnych partnerov, na strane druhej miera ich angažovanosti a prípadnej spoluzodpovednosti za prijímané rozhodnutia, ktoré sa týkajú základných otázok politického a sociálno-ekonomického smerovania SR.

Za sociálnych partnerov boli uznaní popri účastníkoch tripartitných rokovaní aj zástupcovia miest a obcí, Jednoty dôchodcov SR, vysokých škôl a SAV a napokon aj najvýznamnejších cirkví. Legitimita týchto aktérov je len ťažko spochybniteľná, zastupujú rozličné a neraz veľmi početné segmenty spoločnosti. Rovnako však možno nastoliť aj otázku legitimity napr. študentských samospráv, spotrebiteľských združení, ekologických iniciatív, ale povedzme aj Slovenskej humanitnej rady alebo napokon aj národnostných menšín. Je evidentné, že politické i ekonomicko-sociálne rozhodnutia vládnych kabinetov neraz mali iné dôsledky na „zdravú“ väčšinu a na zdravotne postihnutých alebo sociálne odkázaných. Rovnako ekonomická a sociálna politika voči rómskej menšine musí zohľadňovať jej špecifiká, tým skôr, že neoliberálna verzia transformácie, uplatňovaná po roku 1991 pre značnú časť jej príslušníkov znamenala doslova katastrofu. Takisto však viaceré vládne politiky špecificky postihli napr. regióny južného alebo severovýchodného Slovenska. Zloženie Rady solidarity a rozvoja zatiaľ neposkytuje odpoveď na otázku, na základe akého kľúča boli štátom uznaní sociálni partneri na makroúrovni vyberaní.

Rovnako legitímna je však aj otázka, do akej miery a na akých vládnych politikách sa majú takto definovaní partneri podieľať. Dobré vzťahy s katolíckou cirkvou sú z hľadiska maximalizácie volebných preferencií nesporne úspechom strany Smer-SD a jej lídra. Cirkev má však od svojich veriacich špecifický mandát. Spája ich nielen v otázkach viery, ale azda aj v názoroch na základné otázky fungovania rodiny a ľudskej solidarity. Úspešne však možno pochybovať o jej kognitívnej kompetencii i demokratickom mandáte participovať na riešení problémov daňových únikov. To isté platí pre také priority, akými sú napr. „výraznejšia regionálne diferencovaná podpora malého a stredného podnikania“, „vytváranie zelených pracovných miest, vo vodnom a odpadovom hospodárstve, stavebníctve, energetike a vo výskume, vývoji a inováciách, v technológiách a výrobkoch prívetivých životnému prostrediu“ či v prípade „rozšírenia produkcie slovenských podnikateľských subjektov pre významných strategických priemyselných výrobcov v SR, v štátoch V4 a v Rakúsku.“ Tieto priority sú jednými z mnohých, ktorých „naplnenie, kontrola a rozvíjanie“ sa má stať agendou Rady solidarity a rozvoja podľa Programového vyhlásenia vlády SR.

Takisto je pozitívom novej vlády, že si minimálne vo verbálnej rovine uvedomuje význam vedy pre rozvoj spoločnosti. Konzultácie k otázkam boja proti daňovým únikom však môžu poskytovať vedci z oblasti ekonomiky alebo práva, k environmentálnej politike zas odborníci z príslušného rezortu, ale asi ťažko zástupcovia SAV ako celku alebo rektori univerzít. Dialóg so zástupcami vedy a výskumu má byť súčasťou každodennej praxe decíznych orgánov, podobne aj dialóg so zainteresovanými organizáciami alebo záujmovými skupinami v prípade riešenia konkrétnych otázok. Naopak, vytvorenie takto rozsiahleho orgánu, akým sa môže Rada solidarity a rozvoja stať, potrebný dialóg nemusí stimulovať, ale bude ho napokon iba simulovať a v skutočnosti štruktúry, ktoré zastupujú občiansku spoločnosť a sféry autonómne od politických rozhodnutí, budú „zoštátnené.“

Rôzne verzie (neo)koroporativizmu

Nová, zatiaľ neformálne fungujúca inštitúcia obsahuje prvky korporativizmu ako modelu založeného na zapojení záujmových skupín do správy vecí verejných popri volených orgánoch a politických stranách. Tento model predstavoval pomerne efektívny spôsob prevencie a manažmentu konfliktov v Európe v 20. storočí. Etabloval sa nielen v nedemokratických režimoch, akým bolo Taliansko počas vlády Mussoliniho, ale aj v demokratických systémoch, napr. vo forme tzv. liberálneho korporativizmu v období politiky New Deal v 30. Rokoch v USA, hlásili sa k nemu aj ľavicoví demokratickí autori.

Rovnako však bol princíp korporativizmu uplatňovaný ako nástroj štátnej kontroly a represie, pričom záujmové skupiny boli štátom nielen oficiálne uznané, ale boli ním aj zhora vytvárané. Fašistický model korporativizmu sa etabloval v 30. rokoch 20. storočia  štátoch so silným vplyvom katolíckej sociálnej doktríny, akými boli napr. Rakúsko, Taliansko, Španielsko a čiastočne, aspoň vo forme jeho uznania v ústave a vytvorením Štátnej rady aj v Slovenskej republike v rokoch 1939 – 1945. Pre takýto model je charakteristický monizmus, t.j. uznávanie jediného zdroja politickej vôle a jediného systému hodnôt, nadradeného všetkým ostatným. Napokon, vytváranie záujmových štruktúr zhora, ktorých úlohou bolo vytváranie pseudo-reprezentácie rozličných vrstiev spoločnosti, bolo charakteristické aj pre komunistické režimy.

Inak povedané, korporativistické riešenia môžu, ale nutne nemusia eliminovať politickú súťaž, demokratické ústavné procedúry a sociálny dialóg, ale ako ukázal príklad nedemokratických európskych režimov, mohli byť zneužité na implicitné a napokon aj explicitné odmietnutie prítomnosti sociálnych konfliktov.

Neokorporatívny model našiel uplatnenie vo viacerých západoeurópskych spoločnostiach po druhej svetovej vojne. Paradoxne však menej v katolíckych štátoch, ale oveľa viac v štátoch so silnou sociálnodemokratickou tradíciou, ako napr. Švédsko, Nemecko, Rakúsko, Holandsko, Belgicko alebo Švajčiarsko. S výnimkou Nemecka a Švédska išlo o spoločnosti, ktoré boli rozštiepené nielen z hľadiska sociálneho, ale aj z hľadiska kultúrneho a ideologického, napr. v otázke jazyka, etnicity, vierovyznania, resp. postoja občanov k úlohe cirkvi v spoločnosti. Na druhej strane elity jednotlivých segmentov spoločnosti spájal konsenzu z hľadiska dlhodobého strategického smerovania spoločností, čo umožňovalo dlhodobú participáciu neraz protichodných síl na spoločnom koaličnom vládnutí. Z hľadiska potreby budovania vnútorného konsenzu tento model predstavuje výzvu aj pre Slovensko, a to aj napriek tomu, že v súčasnosti prechádza krízou.

Štáty, ktoré prijali model, nazvaný Arendom Lijphartom konsociačnou, resp. konsenzuálnou demokraciou, spravidla akceptovali aj model budovania konsenzu aj v oblasti sociálno-ekonomických vzťahov. Jeho výrazom bol práve model neokoprorativizmu, založený na inštitucionalizácii vzťahov medzi štátom a sociálnymi partnermi. Od korporativizmu vo vydaní fašistických režimov 30. rokov sa však líši v prvom rade tým, že štát síce takisto rozhoduje o tom, aké skupiny, reprezentujúce organizované záujmy uzná za svojich partnerov, neraz ich pritom do sociálneho dialógu zapája povinne (napr. v Rakúsku), ale zároveň rešpektuje ich autonómne postavenie. Nevytvára nové štruktúry organizovaných záujmov, ale rešpektuje tie, ktoré sa vytvorili zdola. Zároveň s odborármi i zamestnávateľskými zväzmi vedie dialóg v tých oblastiach, ktoré patria do sféry ich pôsobnosti a v otázkach, na riešenie ktorých majú od svojich členov demokratický mandát, nie v iných. Vláda v takomto modeli fungovala ako arbiter, ktorý preberá zodpovednosť za výsledky tripartitného rokovania, ale aj vytvára rovnováhu medzi zastúpením zamestnávateľov a zamestnancov.

Československo, resp. Slovensko po roku 1989 prevzali viaceré inštitucionálne prvky nemeckého, resp. rakúskeho neokorporativistického modelu. Na rozdiel od týchto štátov však záujmové skupiny neboli výraznejšie prepojené na politické strany, pričom aj strany, ktoré sa verbálne hlásili k ľavici, neraz inklinovali k podpore podnikateľských vrstiev alebo skupín s privatizačnými ambíciami. Navyše, mechanizmus tripartity bol znefunkčňovaný tým, že predmetom konsenzu politických elít sa stala neoliberálna ekonomická a sociálna doktrína, ktorá sociálny dialóg považovala za prekážku napredovania trhových reforiem. Podobne napr. protimenšinové prejavy vládnych predstaviteľov, akými boli napr. V. Mečiar alebo D. Slobodník, či neskôr J. Slota, znehodnocovali aj tie pozitívne výsledky, ktoré boli v rámci menšinovej politiky dosiahnuté (napr. zavedenie dvojjazyčného označovania miest a obcí, vytvorenie maďarskej univerzity a pod.).

Preto model, ktorý sa na Slovensku vytváral, mal od modelov konsociačnej demokracie, ale aj od fungujúceho modelu neokorporatívneho štátu ďaleko. Na rozdiel od demokraciou rešpektovaných inštitucionalizovaných záujmových skupín začali čoraz významnejšiu rolu neinštitucionalizované, ale o to silnejšie neformálne záujmové skupiny, pričom, ako sa ukázalo napr. v kauze Gorila ale aj Interblue a mnohých iných kauzách, vlády predstavovali buď samostatnú záujmovú skupinu, alebo boli nástrojmi iných, silnejších neformálnych záujmových skupín, ktoré ich kontrolovali. Napokon mechanizmy sociálneho dialógu prechádzali aj inštitucionálnou dekompozíciou, keď v SR bola počas druhej vlády Mikuláša Dzurindu zrušená legislatívna úprava tripartitných rokovaní a sociálny dialóg sa realizoval iba v rámci neformálnej Rady hospodárskeho a sociálneho partnerstva SR. Tripartita sa opätovne obnovila až v po nástupe vlády Roberta Fica, ale vláda Ivety Radičovej napr. prijatím novely Zákonníka práce tento model de facto vyradila z hry.

Ak západoeurópsky model neokorporativizmu prechádza v súčasnosti krízou aj napriek tomu, že bol inšpiratívnym aj pre EÚ, v rámci ktorej pôsobí Európsky hospodársky a sociálny výbor, tak nové tendencie ku korporativistickému modelu vládnutia sa objavujú v Rusku. Tam bola v roku 2005 zriadená na základe zákona tzv. Spoločenská komora², ktorá síce formálne nie je považovaná za súčasť parlamentu a ani nemá štatút zákonodarného orgánu, ale svojím názvom evokuje práve takéto poslanie. Je koncipovaná ako konzultatívny orgán štátnej moci a jej úlohou je „zabezpečiť spoluprácu občanov s orgánmi štátnej moci a miestnej samosprávy s cieľom rešpektovania potrieb záujmov občanov, ochrany ich práv a slobôd pri formovaní a realizácii štátnej politiky ako aj s cieľom realizácie verejnej kontroly činnosti orgánov moci.“³ Jej úlohou je zároveň podporovať nekomerčné subjekty v Rusku aj vo finančnej oblasti. Pritom po jej vytvorení ešte v tom istom bol prijatý zákon o neziskových organizáciách, ktorý podstatne sťažil možnosti ich financovania z neštátnych zdrojov.

Ide pritom o štruktúru závislú od štátu, keďže jej prvých 42 členov menuje prezident Ruskej federácie, ktorí následne kooptujú ďalších 42 predstaviteľov celoštátnych „spoločenských organizácií“. A napokon títo členovia rozhodujú o kooptácii ďalších 42 členov z regionálnych a medziregionálnych organizácií. Ruská Spoločenská komora teda predstavuje nástroj „zoštátňovania“ mimovládneho sektora.

Tendencie k etatizácii občianskej spoločnosti sa však prejavovali aj na Slovensku počas vlády Ivety Radičovej, keď bol pri vláde SR zriadený post vládneho splnomocnenca pre rozvoj občianskej spoločnosti a dokonca vláda 22. februára 2012 prijala materiál s názvom podstatne bizarnejším ako je jeho obsah („Návrh koncepcie rozvoja občianskej spoločnosti na Slovensku“).⁴ Bizarný preto, lebo evokuje riadenie občianskej spoločnosti štátom, hoci primárne materiál hovorí o vytváraní optimálnych podmienok pre pôsobenie mimovládnych organizácií. Napriek tomu však už samotné, azda dobre mienené úvahy o zriadení podobného postu svedčia o presvedčení, že je možné sa k fungujúcej demokracii dopracovať cestou štátneho dirigizmu.

Sociálny dialóg, ale premyslene

Mechanizmy sociálneho dialógu, vrátane neokorporatívnych riešení je možné a aj žiaduce uplatňovať. V postkomunistických podmienkach určite neznamenajú oslabovanie demokracie, ale jej posilnenie. Neoliberálny akcent na zdôrazňovanie záujmov jednotlivca sa totiž premenil na čoraz ťažšie kontrolovateľnú moc jednotlivcov, ale iba tých silnejších. Naopak, masívna individualizácia spoločnosti viedla k jej atomizácii a erózia vzťahov jednotlivcov k ich sociálnym skupinám a reprezentantom zas k tomu, že majú iba obmedzené možnosti realizácie vlastných záujmov. Preto je v záujme stabilizácie demokracie potrebné podporovať tie inštitúcie a mechanizmy, ktoré posilnia organizovanosť občanov a ich schopnosť presadzovať svoje požiadavky. To izolovaný jednotlivec, ktorému je na pracovisku upierané právo združovať sa v odboroch, nedokáže. Teda súťaž, prebiehajúca v podobe voľnej hry záujmových zoskupení, nie je súťažou rovnocenných a rovnako silných partnerov.

Zároveň však je potrebné rešpektovať autonómiu subjektov sociálneho dialógu a ich mandát a samozrejme, aj rôznorodosť záujmových skupín a segmentov spoločnosti. Ak teda v ekonomicko-sociálnych otázkach dialóg prebieha s odbormi a zamestnávateľmi, v otázkach ochrany životného prostredia sú oveľa legitímnejšími partnermi napr. zainteresovaní aktéri z prostredia biznisu, vedy i mimovládnych organizácií. V otázkach, ktoré sa týkajú menšinovej problematiky, má zas dialóg prebiehať s ich legitímnymi zástupcami.

Slabinou neokorporatívneho modelu je, že sociálny dialóg je možný vždy iba s partermi, ktorých uznáva štát. Uzavretý charakter neokorporatívneho systému v Rakúsku vyvolal silný odpor skupín, ktoré sa necítili byť týmto systémom reprezentované. Aj to bol jeden z dôvodov prudkého vzostupu pravicovo- populistickej FPÖ. Pri „zoštátnení“ občianskej spoločnosti alebo cirkví, ako sa to dialo v Európe v 30. rokoch a v súčasnosti v Rusku, sa zas tie štruktúry, ktoré na podobnú závislosť od moci pristúpia, vystavujú riziku straty kredibility v očiach verejnosti, ako sa to stalo napr. katolíckej cirkvi v Španielsku, obviňovanej z „nadpráce“ v prospech Francovho režimu.

Potreba rozšíriť sociálnu bázu vládnutia je vysoká, osobitne po skúsenostiach s pravicovými vládami i oligarchickou privatizáciou a autoritatívnou modernizáciou Mečiarovej éry. Mechanizmy korporatívneho dialógu však rovnako môžu byť zneužité na politické ciele, keď sa napr. premiér R. Fico mohol pri zamietnutí opozičného kandidáta na post šéfa Úradu pre verejné obstarávanie Petra Macha (KDH) odvolať na stanovisko sociálneho partnera (Združenie miest a obcí)⁵ a zároveň tvrdiť, že akceptuje zásadu, podľa ktorej tento kontrolný post má patriť opozície. Politické zneužitie konzultatívnych orgánov alebo príliš uzavretý charakter sociálneho dialógu môže v budúcnosti vyvolať opačné reakcie napr. v podobne úplného odmietnutia idey sociálneho partnerstva s oveľa väčšou intenzitou, než ako sa to prejavovalo počas druhej Dzurindovej vlády.

1 Zákon č. 103/2007 Z. z. o trojstranných konzultáciách na celoštátnej úrovni a o zmene a doplnení niektorých zákonov (zákon o tripartite) z 9. februára 2007.

2 Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации». 4 апреля 2005 года N 32-ФЗ. www.oprf.ru/about/1391/law/418/

3 About Civic Chamber of the Russian Federation. Civic Chamber of the Russian Federation – official website. www.oprf.ru/en/about/

4 Návrh koncepcie rozvoja občianskej spoločnosti na Slovensku. Rokovanie vlády SR, 22. 2. 2012, číslo materiálu UV-7580/2012, číslo uznesenia 68/2012

5 Opozícia si vybrala šéfa ÚVO, ZMOSu a premiérovi sa nepáči. SITA, 17. 5. 2012. www.webnoviny.sk/slovensko/opozicia-sa-zhodla-na-sefovi-uvo-zm/499766-clanok.html